O ajustamento de conduta, com aplicação principalmente no âmbito de ações que visam à proteção de direitos coletivos e difusos, irradia-se também para outras áreas, como alternativa de solução de litígios.
A previsão do instituto está presente na regulamentação da Ação Civil Pública, Lei 7.347/85, artigo 5º, parágrafo 6º, e no Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/90, art. 113, 6º:
Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Previsto na CLT (Decreto-lei 5.452, de 1º de maio de 1943), artigo 876: As decisões passadas em julgado ou das quais não tenha havido recurso com efeito suspensivo; os acordos, quando não cumpridos; os termos de ajuste de conduta firmados perante o Ministério Público e os termos de conciliação firmados perante as Comissões de Conciliação Prévia serão executados pela forma estabelecida neste capítulo.
Nos juizados especiais, civis e criminais, o processo orientar-se-á pelos critérios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia, processualidade e celeridade, buscando, sempre que possível, a conciliação ou a transação (Lei 9.099/90, art. 2º).
A suspensão condicional do processo está estabelecida no artigo 89 da Lei dos Juizados Especiais:
Nos crimes em que a pena mínima cominada for igual ou inferior a um ano, abrangidos ou não por esta Lei, o Ministério Público, ao oferecer a denúncia, poderá propor a suspensão do processo, por dois a quatro anos,desde que o acusado não esteja sendo processado ou não tenha sido condenado por outro crime, presentes os demais requisitos que autorizariam a suspensão condicional da pena (art. 77 do Código Penal).
No parágrafo 1º do mesmo artigo, explicitam-se as condições sob as quais o juiz poderá suspender o processo, submetendo o acusado a período de prova.
Léo da Silva Alves atesta que tanto a sociedade como o direito devem evoluir e preconiza que há condições de utilização do instituto do ajustamento de conduta para substituição de sindicância ou processo disciplinar:
O controle da disciplina não é algo meramente burocrático, desvinculado de uma finalidade. O sentido de intervenção da autoridade é melhorar o funcionário e restabelecer a regularidade dos serviços. E isso não se consegue com as sindicâncias ou com processos; consegue-se com instrumentos jurídicos modernos, que levam o funcionário à reflexão, à compreensão e ao aperfeiçoamento como pessoa e como profissional.[1]
Tanto o Estatuto dos Servidores Públicos do Estado de Tocantins quanto o dos Servidores Públicos do Município de Belo Horizonte contemplam, cada um à sua maneira, a utilização dos institutos do ajustamento de conduta ou da suspensão do processo, no âmbito disciplinar.
No Estado de Tocantins, o ajustamento de conduta está previsto na Lei 1.818, de 23 de agosto de 2007, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis.
Art. 147. Pode ser elaborado termo de compromisso de ajuste de conduta quando a infração administrativa disciplinar, no seu conjunto, apontar ausência de efetiva lesividade ao erário, ao serviço ou a princípios que regem a Administração Pública.
Parágrafo único. Para fins do que dispõe o caput deste artigo, considera-se como essencial:
I – inexistir dolo ou má-fé na conduta do servidor infrator;
II – que o histórico funcional do servidor e a manifestação da chefia imediata lhe abonem a conduta.
Art. 148. Como medida disciplinar, alternativa de procedimento disciplinar e de punição, o ajustamento de conduta visa a reeducação do servidor, e este, ao firmar o termo de compromisso de ajuste de conduta, espontaneamente, deve estar ciente dos deveres e das proibições, comprometendo-se, doravante, em observá-los no seu exercício funcional.
Art. 149. O ajustamento de conduta pode ser formalizado antes ou durante o procedimento disciplinar, quando presentes, objetivamente, os indicativos apontados no Art. 147 desta Lei , e pode ser recomendado, caso esteja concluída a fase instrutória.
Art. 150. O compromisso firmado pelo servidor perante a Comissão Permanente ou Especial deve ser acompanhado por advogado ou defensor 'ad hoc' e sua homologação cabe ao Corregedor Administrativo ou Geral ou à autoridade máxima da Unidade Administrativa ou Entidade Pública Estadual na qual se efetivou.
Art. 151. Ao ser publicado, o termo de compromisso de ajuste de conduta preserva a identidade do compromissário e deve ser arquivado no dossiê do servidor sem qualquer averbação que configure penalidade disciplinar.
Segundo Luciano Ferraz, que narra a experiência de Belo Horizonte, relacionada ao controle consensual e à suspensão do processo disciplinar[2], a efetividade do controle-sanção ainda insiste em se basear na cega submissão à estrita legalidade, herança positivista, em que a única baliza para a Administração Pública era o princípio da legalidade.
Nesta época, não havia meio-termo. Ou a conduta está de acordo com a regra ou não. Se não está, o autor deve ser penalizado pela sanção tal qual descrita na lei, independentemente de circunstâncias práticas e conseqüências futuras.
A virada conceitual está na maior perspectiva do direito por princípios, com reflexo na atividade da Administração Pública.
No aspecto disciplinar, pela Lei Municipal 9.310/06, Belo Horizonte, inspirada na Lei 9099/95, criou-se a figura da Suspensão do Processo Administrativo Disciplinar.
Objetivos:
a) Desburocratização;
b) Menor curso;
c) Celeridade:
d) Auto-recuperação.
Âmbito de aplicação: infrações de baixo potencial lesivo à disciplina interna da Administração.
De acordo com o Estatuto dos Servidores Públicos Municipais:
Art. 225-A. Nas infrações disciplinares, o Corregedor-Geral do Município, no momento da instauração do processo administrativo disciplinar ou da sindicância a que se refere o art. 221, V, desta Lei, poderá propor a suspensão do processo disciplinar- SUSPAD, pelo prazo de 1 a 5 anos, conforme a gravidade da falta, e desde que o servidor não tenha sido condenado por outra infração disciplinar nos últimos 5 anos.
§ 1º. Aceita a proposta, o Corregedor-Geral do Município especificará as condições a que fica subordinada a suspensão, desde que adequadas ao fato e à situação pessoal do servidor, incluída a reparação do dano, se houver.
§ 2º. A suspensão será revogada se, no curso de seu prazo, o beneficiário vier a ser processado por outra falta disciplinar ou se descumprir condições estabelecidas na forma do § 1º, prosseguindo-se, nestes casos, os procedimentos disciplinares cabíveis.
§ 3º. Expirado o prazo da suspensão e cumprindo o beneficiário as condições, o Corregedor-Geral do Município declarará extinta a punibilidade.
§ 4º. O beneficiário da SUSPED fica impedido de gozar o mesmo benefício durante o seu curso e durante o dobro do prazo da suspensão, contado a partir da declaração de extinção da punibilidade, na forma do parágrafo anterior.
§ 5º. Não ocorrerá a prescrição durante o prazo da SUSPAD.
§ 6º. Não se aplica o benefício previsto no “caput” deste artigo às infrações disciplinares que correspondam a crimes contra a Administração Pública, a crimes aos quais seja cominada pena mínima igual ou superiora a 1 ano, a atos de improbidade administrativa e nos caos de abandono de cargo ou emprego.
§ 7º. O Prefeito expedirá normas complementares necessárias à aplicação deste dispositivo, inclusive para aplicação da SUSPAD nos procedimentos disciplinares em curso.
Sobre a possibilidade de revogação previsto no art. 225-A, § 2º, do Estatuto, trata o Decreto 12.636/07:
Art. 2º. O prazo de duração da SUSPAD poderá ser de 1 a 5 anos, conforme a natureza e a gravidade da falta, obedecendo à seguinte gradação:
I-nas faltas puníveis com a pena de repreensão, conforme estipulado no art. 196, da Lei 7.169/96, será aplicada a SUSPAD pelo prazo de até 1 ano.
II-nas faltas puníeis com a pena de suspensão, conforme estipulado no art. 197, da Lei 7.169/06, será aplicada a SUSPAD pelo prazo de 1 até 4 anos.
III-nas faltas puníveis com a pena de demissão, será aplicada a SUSPAD, quando cabível, pelo prazo de 4 a 5 anos.
Art. 3º. A SUSPAD será automaticamente revogada se, no curso de seu prazo, o servidor vier a ser processado por outra falta disciplinar ou se descumprir as condições estabelecidas na forma do art. 1º deste Decreto, prosseguindo-se, nestes casos, os procedimentos disciplinares cabíveis.
As condições a serem cumpridas pelo servidor que adere à suspensão do processo – SUSPAD, estão no art. 5º, Decreto 12.636/07, com aplicação cumulativa ou alternativa, de acordo com a Portaria Conjunta CTGM/CGM 1/2007:
a) Prestação de serviços voluntários à comunidade em entidades designadas pela Corregedoria-geral do Município e em horários compatíveis com a jornada de trabalho, na forma da Lei Federal 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, preferencialmente nos finais de semana;
b) comparecimento bimestral à Corregedoria-geral do Município, fora do horário de trabalho, para apresentar declaração da chefia imediata, referenciada pelo Secretário Municipal e pelo Secretário Municipal Adjunto a que se vincula o servidor, a qual certificará:
- cumprimento dos deveres previstos no art. 183, da Lei 7.196/96 e o não-cometimento de atos proibidos pelos artigos 184 e 199 do mesmo dispositivo legal;
- desempenho satisfatório das principais atribuições do cargo e das funções que lhe forem conferidas.
A Prefeitura de Contagem estaria utilizando mecanismo semelhante, com nomenclatura diferente: CAC – Compromisso de Ajuste de Conduta. Luciano Ferraz foi convidado a relatar a experiência do Município de Belo Horizonte no 1º Seminário Nacional de Direito Administrativo Disciplinar, promovido pela CGU, com o objetivo de acolher sugestões para ante-projeto que proporá alterações à Lei 8.112/90.
O narrador da experiência defende que a suspensão do processo administrativo disciplinar está de acordo com a Constituição. Não significa, por outro lado, que a Administração estaria abdicando de adotar procedimento punitivo, utilizando-se indevidamente do instituto da suspensão condicional do processo disciplinar, pois apresenta características tais como:
a)instrumento consensual que depende de adesão voluntária;
b)não representa abdicação da competência sancionatória porque é medida substitutiva do processo e não da penalidade que somente seria aplicada, se a infração, em tese, fosse confirmada;
c)o momento do oferecimento da oportunidade é anterior à possibilidade jurídica de sancionar o servidor, haja vista a necessidade do devido processo legal, e o princípio da presunção da inocência.
Ao mesmo tempo, são reconhecidas as fraquezas da pessoa, aposta-se na auto-recuperação e se prestigia o princípio da dignidade da pessoa, e os demais valores constitucionais fundamentais.
Eis aí, portanto, exemplos de novos caminhos, trilhados no sentido mais da correção e prevenção do que da penalização de servidor público, que se nos oferecem à reflexão.
[1] ALVES, Léo da Silva. Ajustamento de conduta substitui processo disciplinar. Disponível no sítio:
[2] FERRAZ, Luciano. Controle consensual da Administração Pública e suspensão do processo administrativo disciplinar – a experiência de Belo Horizonte. Revista Interesse Público. n 44. Belo Horizonte: Fórum, jul./ago. 2007.